Согласно обследованию российской банковской системы, проведенному по заказу Министерства финансов РФ в 2000 г., в России насчитывается более 469 банков с государственным участием, однако в некоторых из них эта доля очень мала (зачастую меньше 1%). Именно это вызывает сомнения по поводу возможности и целесообразности отнесения таких кредитных организаций к числу государственных.
В равной степени представляется спорным мнение некоторых экспертов, согласно которому участие государства в банках может быть только 100%-ным, причем такие кредитные организации могут иметь статус лишь специализированного агентства, проводящего определенные операции и формирующего ресурсы за счет бюджетных средств. Безусловно, создание подобных агентств позволит оптимизировать инфраструктуру российской кредитно-банковской системы и решать комплекс социально-экономических задач государства, однако такой подход противоречит уже сложившейся банковской практике.
Очевидно, следует найти компромиссный вариант, в наибольшей степени отвечающий как потребностям присутствия государства в банковском секторе, так и реалиям сегодняшнего дня. На наш взгляд, в современных условиях к категории госбанков целесообразно отнести те кредитные организации, где государство обладает контрольным пакетом акций, поскольку в этом случае его доля участия является экономически значимой. Именно это позволяет определять политику банков и обеспечивает контроль за принятием решений - с одной стороны, а с другой - наилучшим образом отвечает перспективной задаче уменьшения присутствия государства в банковском секторе.
В долговременной перспективе, при наличии стабильной финансовой системы и устоявшейся банковской практики можно прогнозировать постепенное сокращение доли государства в уставном капитале коммерческих банков с госучастием, например до уровня 25 %, т.е. «блокирующего» пакета акций. Наилучший вариант в этих условиях - дополнительная возможность для государства определять решения кредитных организаций через участие в органах их управления.
Под данное определение госбанков на текущий момент подпадают 23 кредитные организации, чей уставный капитал сформирован с участием органов исполнительной власти, государственных унитарных предприятий федерального уровня и уровня субъектов РФ, ЦБ РФ, Российского фонда федерального имущества, а также кредитные организации, находящиеся под управлением АРКО или имеющие Агентство в числе участников банков с долей государства более 50%.
Анализ российской нормативно-правовой базы, проектов дальнейшего развития банковской системы РФ, сложившейся конъюнктуры и деловой практики позволяет выдвинуть предположение, что в краткосрочной перспективе снижение удельного веса государственного сектора в российской банковской системе маловероятно. Преобразования, скорее всего, будут связаны лишь с формальной передачей государственными агентами долей участия друг другу, слиянием или, напротив, разделением финансовых институтов, а также изменением статуса кредитных организаций (банк/агентство) с соответствующим изменением набора выполняемых функций.
Об участии Банка России в капиталах коммерческих банков.
В то же время одной из важных задач сегодня является выход ЦБ РФ из капиталов принадлежащих ему коммерческих банков. Положение Банка России как собственника, стремящегося к получению максимальной прибыли, приходит в противоречие с выполняемыми им функциями надзора и денежно-кредитного регулирования в интересах экономики в целом. По сути, Банк России сам устанавливает для себя «правила игры» и сам же контролирует их исполнение.
К числу банков, в капитале которых участвует Банк России, относятся и росзагранбанки - Московский народный банк (Лондон), Евробанк (Париж), Ост-Вест Хандельсбанк (Франкфурт-на-Май не) вместе с их дочерними банками в Москве (в т.ч. с АКБ «Еврофинанс», Моснарбанком, Русско-Германским торговым банком).
Росзагранбанки для банковской системы России и для экономики в целом играют значительную роль. Данные кредитные организации имеют развитую сеть корреспондентских отношений с российскими и иностранными банками и обладают большим опытом проведения кредитных, расчетных и иных операций. В этой связи они наилучшим образом отвечают государственным интересам в области формирования и проведения государственной банковской, инвестиционной, внешнеэкономической политики.
По официальным оценкам, сейчас только на четыре российских банка, контролируемых ЦБ РФ и росзагранбанками, приходится более половины всех кредитов, выданных государственным предприятиям. Росзагранбанки и их дочерние структуры имеют значительный опыт привлечения инвестиций, в т.ч. зарубежных, в экономику России. При этом прибыль таких банков (а значит, и уровень налоговых платежей в бюджет) зачастую выше, чем многих российских коммерческих банков, работающих, в основном, на национальном рынке банковских услуг.
Вышеизложенное предполагает необходимость формирования государственной политики в отношении росзагранбанков, которые, помимо их традиционных функций, могли бы стать плацдармом для создания и расширения филиальной сети отечественных банков за рубежом. А это позволит не только эффективно защищать интересы резидентов и государства за пределами российской территории, но и обеспечить равноправную интеграцию России в мирохозяйственные связи (особенно в свете приближения вступления в ВТО).
Иерархия банков с госучастием.
Существенно затрудняет задачу оптимизации участия государства в банковском секторе отсутствие единой непротиворечивой концепции реорганизации банков с госучастием в контексте целей и задач развития банковской системы в целом. Ведь несмотря на принятие Правительством РФ и Банком России совместного документа - «Концептуальные вопросы развития банковской системы Российской Федерации» - проблемы функционирования государственных банков требуют дальнейшей, более глубокой проработки. Наиболее логичным в сложившихся условиях представляется построение своеобразной «иерархии» банков с госучастием и определение рамок их деятельности.
На наш взгляд, к «первому» уровню должны быть отнесены Российский банк развития, Всероссийский банк развития регионов и Российский сельскохозяйственный банк (« банки развития»). Основными задачами их деятельности являются финансовое обеспечение структурной и инвестиционной политики государства (РБР и ВБРР), а также обслуживание агропромышленного сектора (Россельхозбанк). Кроме того, весьма рациональным шагом видится закрепление таких основных направлений деятельности для банков с мажоритарным госучастием, составляющим «второй» уровень (в дальнейшем - «специализированные банки»), как:
Сберегательный банк РФ, по оценкам экспертов, занимает доминирующее положение на розничном рынке. В настоящее время он контролирует 75% рынка вкладов населения и обладает существенными конкурентными преимуществами, среди которых крупная разветвленная сеть отделений и филиалов по работе с населением, государственная гарантия вкладов населения и имидж социально значимого банка, мощная внутренняя платежная система, важная роль в выполнении операций по выплате государственных пенсий и социальных пособий, возможность предоставлять банковские услуги, в т.ч. кредиты, по ценам значительно ниже их рыночной стоимости. После августовского кризиса 1998 г. СБ РФ переориентировал свою деятельность с вложений средств, преимущественно в государственные ценные бумаги, на предоставление кредитов крупным российским корпорациям (нефтегазовые, электроэнергетические, химические, строительные и торговые предприятия), а также государственным и муниципальным органам власти.
По нашему мнению, необходимо ограничить деятельность СБ РФ функциями государственного сберегательного банка и не допустить его дальнейшей экспансии как на розничном, так и на оптовом рынке, т.е. продвижения к модели универсального банка. Основной акцент в деятельности СБ РФ должен делаться на предоставление услуг по аккумулированию сбережений и проведению платежей, прежде всего, для населения. Целесообразным видится возврат банка к стратегии поддержания в активах высокой доли приобретаемых на рыночных условиях государственных ценных бумаг, а также обязательств других «банков развития». Экспансия же Сбербанка на рынке корпоративного кредитования должна быть количественно жестко ограничена (например, посредством сдерживания темпов роста кредитного портфеля).
Также необходимо принять меры по поощрению конкуренции между СБ РФ и другими банками, в частности, следует запретить Сбербанку, который использует монопольный доступ к денежным средствам населения, устанавливать более низкие процентные ставки по кредитам по сравнению с другими банками. Еще одним существенным шагом по созданию равных конкурентных условий должно стать внедрение системы гарантирования вкладов, что, как ожидается, приведет к относительному выравниванию доли сбережения граждан в Сбербанке и других банках в соотношении 50 на 50%.
Внешторгбанк РФ, как и Сбербанк РФ, расширил сферу своей деятельности за рамки традиционного бизнеса - кредитования внешнеторговых операций - и занялся коммерческим кредитованием крупных российских корпораций. Перспективы развития ВТБ связывает с инвестиционным банкингом, т.е. собирается выступать в качестве макроандеррайтера выпуска ценных бумаг корпоративных клиентов и органов власти. Сегодня ВТБ - второй по величине банк в России. Именно «под его рукой» решено собрать росзагранбанки, из состава учредителей которых должен выйти ЦБ РФ.
Пожалуй, из всех больших полугосударственных банков Внешторгбанк наиболее трезво подходит к перспективам своего развития; многое сделано в плане существенной реорганизации структуры, разработки новой коммерческой политики и организации достаточно сильных служб оценки и управления рисками.
Поскольку, в отличие от Сбербанка, ВТБ не осуществляет агентских или социальных функций от имени государства, многие специалисты (в т.ч. в Правительстве РФ и МВФ) высказываются о целесообразности его приватизации. Аналогичное мнение содержится в докладе Всемирного банка по финансовым рынкам: «банк следует подготовить к передаче солидному стратегическому инвестору». Как заявил Ю.В. Пономарев — президент банка, ВТБ разрабатывает программу действий, конечной целью которой является приватизация. Правительство РФ рассматривает в настоящее время предложение ЕБРР, которое сводится к приобретению дополнительно выпускаемых Внешторгбанком акций в размере до 20 % от его уставного капитала при условии, что ЕБРР получит место в Совете директоров ВТБ и будет участвовать в подготовке 5-6 различных сценариев изменения состава акционеров банка для их презентации Банку России и правительству.
Эти сценарии, по мнению Ю.В. Пономарева, могут включать сохранение ВТБ как дочернего банка Банка России (с сохранением конфликта интересов ЦБ РФ - надзорного органа и одновременно владельца ВТБ), продажу его акций правительству (с появлением нового конфликта интересов), иностранным инвесторам (с появлением проблемы обеспечения национальной экономической безопасности), группе крупных российских компаний частного сектора, широкому кругу небольших акционеров и т.д. Каждый из этих сценариев нуждается в детальном изучении, однако на рынке пока отсутствуют покупатели, способные приобрести значительный пакет акций банка, и поэтому «было бы слишком оптимистичным прогнозом говорить о продаже акций ВТБ в ближайшее время».
Идея приватизации ВТБ вместе с системой росзагранбанков противоречит национальным интересам РФ в международной сфере, поскольку передача банка частному инвестору, а особенно иностранному, может привести к сворачиванию сети загранбанков и утрате Россией позиций в международном банковском бизнесе. Росзагранбанки обладают всеми необходимыми банковскими лицензиями, квалифицированным персоналом и опытом работы на рынке в течение многих десятилетий, их рейтинги выше, чем у любого российского банка. Внешторгбанк может использовать преимущества расположения загранбанков в основных финансовых центрах (например, Люксембург - мировой центр по управлению активами, Лондон - центр торговли ценными бумагами и синдицированных кредитов) и странах, с которыми Россия имеет тесные торговые отношения (росзагранбанки во Франции и Германии могут специализироваться на обслуживании внешнеторговых сделок). Поэтому-то целесообразно использовать ВТБ как стартовую площадку для дальнейшего развития сети филиалов и представительств российских (в т.ч. частных) банков за рубежом и обеспечения ими банковской поддержки реализации государственной внешнеэкономической политики.
Внешэкономбанк (ВЭБ) занимает особое положение в российской банковской системе, поскольку осуществляет банковские операции без соответствующей лицензии и не подчиняется требованиям пруденциального надзора, установленным для других российских банков. Кроме того, в нарушение соглашения с Лондонским клубом кредиторов, ВЭБ с 1996 г. инициирует коммерческие проекты и принимает на себя новые долговые обязательства. По сути дела, банк работает от имени Правительства РФ, не всегда имея для этого полномочия. Тем не менее ВЭБ не подвергается штрафным санкциям со стороны надзорных органов.
В настоящее время рассматривается вариант создания на базе Внешэкономбанка государственного долгового агентства и, одновременно, на основе коммерческой деятельности Внешэкономбанка и Росэксимбанка - государственного коммерческого банка по поддержке экспорта. Целесообразность создания долгового агентства у экспертов не вызывает сомнения. Однако при этом могут возникнуть некоторые юридические сложности. Эксперты полагают, что даже если Внешэкономбанк после реструктуризации будет функционировать в новом качестве, нельзя исключать, что он окажется правопреемником по старым обязательствам, а это может поставить под угрозу ареста многие его активы. В сложившейся ситуации предлагается подразделения Внешэкономбанка, занимающиеся коммерческой деятельностью, объединить с Росэксим-банком.
Правительство объявило о своем намерении создать ведомство по управлению внутренним и внешним суверенным долгом, а также заявило, что стратегия развития ВЭБа будет определена в ближайшее время. Как только процесс выделения функций по управлению долгом и других видов деятельности ВЭБ, имеющих отношение к государству, будет завершен, одним из основных направлений его деятельности могла бы стать поддержка внешней торговли с помощью частичных гарантий, предоставляемых государственным ведомством.
Росэксимбанк, созданный в 1994 г., должен был выполнять функции поддержки экспорта. Имеющиеся на сегодняшний день концепции реорганизации банка предполагают различные варианты его объединения с ВЭБ.
Банки развития, такие как Российский сельскохозяйственный банк и Российский банк развития, не имеют длительной истории функционирования, поскольку были созданы после кризиса 1998 г. и унаследовали активы низкого качества у государства или других учреждений, в частности, «СБС-Агро». Эти банки создавались для того, чтобы через них проходили финансовые потоки из бюджета для кредитования отдельных, особо тяжелых, секторов экономики.
Через них, по словам первого заместителя министра финансов А.В. Улюкаева, Минфин намерен начать инвестировать средства. По его мнению, функции обслуживания льготного фонда кредитования АПК должны быть сняты с бюджета и переданы от Минфина банкам с госучастием.
РБР, по замыслу Правительства РФ, должен заниматься кредитованием топливной, текстильной, лесозаготовительной промышленности, а также водного транспорта и «северного завоза». Практика кредитования через Минфин, по словам А.В. Улюкаева, «приводит к тому, что большой объем средств не возвращается, а кредитование фактически превращается в форму государственной поддержки». В 2001 г. РБР стал агентом Правительства РФ по возврату целевых денежных средств, выданных хозяйствующим субъектам с 1992 по 1999 г. на возвратной и платной основе из федерального бюджета. В рамках этой программы РБР поручено провести мониторинг финансового состояния получателей целевых денежных средств, выявить нарушения при выдаче и использовании средств, а также выработать оптимальную программу действий в отношении неблагонадежных заемщиков, разработать предложения о проведении реструктуризации, новации или капитализации их первоначальных обязательств.
Правда, попытки переложить функции кредитования «провалов» экономики на банковское сообщество уже предпринимались и раньше. Весьма вероятно, что в работе новых госбанков с бесперспективными заемщиками, например с агропромышленным комплексом, возникнут те же непреодолимые трудности, что и у их предшественников. Объективные причины невозврата кредитов сегодня остались те же: за редким исключением агропромышленные предприятия не перестают быть убыточными, хотя в сельском хозяйстве наблюдается довольно быстрый рост. Контроль же за целевым использованием специально выделенных для агропро-ма кредитов - минимальный.
Одним из возможных вариантов повышения эффективности деятельности госбанков на этом направлении может стать опосредованное кредитование реального сектора через создание системы специализированных фондов (в т.ч. за счет организации синдицированных кредитов). Получателями ресурсов этих фондов на возвратной и платной основе становятся коммерческие банки, являющиеся кредиторами реальных заемщиков. Такая система разрешает сразу несколько проблем - значительное снижение кредитных рисков для самих госбанков и формирование устойчивой ресурсной базы для коммерческих банков, кредитующих предприятия промышленности и АПК. В качестве правительственных агентов государственные банки развития могут субсидировать только процентные ставки для их заемщиков. Кроме того, Правительство РФ намерено ликвидировать систему кредитования и предоставления гарантий деятельности предприятий из федерального бюджета, передав эти функции не только специализированным агентствам, но и банкам с государственным участием.
Стратегия РБР предполагает фактическое соединение функций агентства по финансированию реального сектора экономики в соответствии с приоритетами Правительства РФ и универсального коммерческого банка. На наш взгляд, целесообразно ограничить коммерческую деятельность специализированных банков - РБР и Россельхозбанка - конкретными проектами в рамках государственной инвестиционной программы, одновременно установив жесткий контроль над целевым использованием государственных средств, чтобы не допустить «просачивания» ресурсов в те области, где отдача от вложений кредитных ресурсов выше, в ущерб ключевым задачам содействия структурной и инвестиционной политике государства.
В любом случае управление государственными банками, составляющими «первый» и «второй» уровни, и ограничение их функций - важнейшие аспекты любых согласованных действий по укреплению доверия к российской банковской системе, в первую очередь потому, что они являются прямыми агентами государства, и государство несет за них прямую ответственность.
И, наконец, «третий» уровень формируют банки, которые по характеру своей деятельности являются универсальными коммерческими банками. Тем не менее участие государства в качестве держателя контрольного пакета акций банков накладывает специфические обязательства на указанных финансовых посредников и они могут быть привлечены к участию в специальных государственных социально-экономических программах. Однако подчеркнем еще раз, что установление кредитным организациям, контролируемым государством, определенных задач, решаемых в рамках проводимой государственной экономической политики, не должно входить в противоречие с реализацией цели получения прибыли, а также с задачей поддержания их финансовой устойчивости.
К «третьему» уровню банков с государственным капиталом также следует отнести обычные универсальные банки, не участвующие в государственных программах и находящиеся в едином правовом поле с частными коммерческими банками. На них в равной степени распространяется действие Федерального закона «О банках и банковской деятельности», нормативы пруденциального надзора, установленные ЦБ РФ, и т.д., и они самостоятельно определяют направления своей деятельности и формируют клиентскую базу. Стратегия развития банков «третьего» уровня должна включать устойчивый рост банковских активов и капитала, максимально возможную диверсификацию продуктового ряда и внедрение новых банковских технологий, жесткий контроль над совокупным уровнем риска банковских операций.
Следует подчеркнуть, что «третий» уровень составляют универсальные банки, как участвующие, так и не участвующие в реализации государственных программ, но должен быть установлен заслон на вхождение в группу специализированных банков с госучастием («второй» уровень) и группу «банков развития» («первый» уровень). Решившись на реформирование банковской системы (революционное или эволюционное), необходимо учитывать мнение экспертов, призывающих правительство не увлекаться идеей создания банков развития и государственных специализированных банков. Это мнение связано со справедливым опасением по поводу появления новых олигархов, которые сконцентрируют в своих руках все финансовые потоки, что в корне подорвет идею формирования и укрепления частного банковского бизнеса.
Как повысить эффективность государственного участия в банковской деятельности.
Ключевым подходом к определению эффективности работы банков с участием государства должна быть оценка их уровня рентабельности, устойчивости и финансовой независимости. Такой «коммерческий» подход диктуется, в первую очередь, тем, что функционирование госбанков нельзя рассматривать в отрыве от функционирования кредитно-банковской системы страны, следовательно, потеря устойчивости (капитальной, функциональной, коммерческой) одним институтом может спровоцировать дестабилизацию всей банковской системы, снижение общественного доверия к другим ее институтам и все вытекающие отсюда негативные последствия. Кроме того, исчерпание процессов им-портозамещения, неблагоприятное движение экономической конъюнктуры относительно мировых цен на экспортные российские товары, прогнозируемое в 2002 г., а также близкая перспектива пиковых нагрузок по выплате внешнего долга в 2003 г. не позволяют всерьез рассматривать варианты финансирования деятельности госбанков из бюджета на случай «провалов» в их работе.
В целях выравнивания привилегий и создания равных конкурентных условий сфера деятельности банков, составляющих «второй» уровень, может и должна быть ограничена, т.е. закреплена продуктовая, отраслевая или функциональная специализация. И, наконец, должен быть введен жесткий антимонопольный контроль, в первую очередь, за банками, занимающими доминирующее положение на отдельных сегментах финансовых рынков. Причем, чтобы не допустить связанных с этим злоупотреблений, на банки могут быть наложены различные количественные
ограничения (например, по величине кредитного портфеля, уровню минимальной и/или максимальной процентной ставки, разния и т.д. и т.п.).
Однако следует акцентировать внимание на том, что указанные выше мероприятия преследуют цель выравнивания конкурентных преимуществ, которыми в силу обстоятельств могут обладать банки, имеющие статус государственных (наделение особыми льготами банков с госучастием привело бы к нарушению рыночной основы их функционирования). В то же время участие госбанков «второго» уровня в реализации государственных специальных программ может снизить их конкурентоспособность на определенном временном интервале. В качестве компромисса предлагается предоставление некоторых льгот на период участия банков в госпрограммах, с учетом характера последних (например,
доступ к более дешевым централизованным ресурсам или возможность получить фонды для реализации проекта на более длительный срок, чем готов предложить рынок).
Очевидно, что стимулировать развитие любого, в том числе и банковского, бизнеса следует на основе государственных приоритетов. Разработка государственной экономической политики носит системный характер, поскольку отсутствие, например, четко сформулированной государственной промышленной политики, существенно затруднит, а в ряде случаев сделает невозможной, разработку государственной инвестиционной политики.
В банковской же сфере в ближайшее время усилия государства должны быть направлены на:
М. Ю. ПЕЧАЛОВА, доцент кафедры «Банковское дело» Финансовой академии при Правительстве РФ, кандидат экономических наук
ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ:
Классика сбережений - вклад в банке. Услуги на рынке валютных обменов FOREX. Дилинговые центры FOREX. Стратегии управления инвестиционным портфелем. Оптимальный выбор — фьючерсы. Отечественный рынок производных финансовых инструментов. Есть ли вечные ценности или имеет ли смысл инвестировать в золото, серебро, платину и платиноиды? Модели ипотечного кредитования и перспективы их применения. Зарубежная недвижимость. Домик у моря. Инфляция или укрепление рубля: какое из зол меньше? Золото как инструмент оптимизации инвестиционного портфеля.
Патентная неизбежность для малого бизнеса
Что должен знать клиент, прежде чем заключить договор с банком
Ипотека: монополия или конкуренция
Лучше банка может быть только… брокер!
Первичный и вторичный рынки ценных бумаг
Виды инвестиционных качеств ценных бумаг и методы их оценки
Ипотека. Сегодня это слово у всех на слуху. Однако далеко не все знают...
425 000 000 клиентов Facebook, которые не приносят доход
Инновационные программы должны быть подвергнуты "усушке"
Visa или MasterCard? Карту какой платежной системы выбрать?
Кто на свете всех богаче? Анализ роста благосостояния в мире.